- من إعداد : محمد الزكراوي باحث في الشؤون القانونية و الإدارية.
- التعليق على حكم المحكمة الإدارية باكادير عدد 1261 بتاريخ 31/07/2018 ملف عدد0047-110-2018 حول اختصاص القواد في مراقبة و معاينات وزجر مخالفات التعمير و البناء.
تقديم :
ونحن اليوم نطلع على حكم إدارية محكمة اكادير،المتعلق بمدى مشروعية اختصاص القواد في إجراء الرقابة و معاينة مخالفات التعمير و البناء من عدمه،ونظرا لما خلفه حكم إدارية اكادير من نقاش واسع لدى المهتمين و المتتبعين،وتبعا لأهمية الموضوع وراهنيته،لا بأس وان نذكر بأهم النقاط التي تلم بالموضوع.
فكما تعلمون،أنه صدر بالجريدة الرسمية عدد 6501 بتاريخ 19 شتنبر 2016 الظهير الشريف رقم 124/16/1،بتنفيذ قانون 12/66 المتعلق بمراقبة و زجر مخالفات التعمير والبناء القاضي بتغيير وتتميم بعض مقتضيات كل من القانون 90/12نوالقانون 90/25 المتعلق بالتجزءات العقارية و المجموعات السكنية وتقسيم العقارات،وكذلك الظهير الشريف رقم 03.501 بشان توسيع نطاق العمارات القروية.
وكان الهدف من وراء صدور هذا القانون،يرمي إلى تعزيز الحكامة في ميدان مراقبة و معاينة و جزر محالفات التعمير و البناء و تجاوز الاختلالات التي عرفتها هذه المنظومة و المتمثلة أساسا قي تعدد الجهات المكلفة بالمراقبة،فكان حسنا ما فعل المشرع،ذلك انه بجح في الفصل بين منظومة التراخيص و منظومة المراقبة و الجزر،وذلك بما يمكن من توزيع المسؤوليات تعميم تنزيل المبدأ الدستوري القاضي بربط المسؤولية بالمحاسبة و عليه،فان الإشكالية التي يطرحها حكم المحكمة الإدارية لاكادير،مرتبط أساسا بنقطتين أساسيتين :
- 1- النقطة الأولى: تتعلق بمعايير التمييز،بين عمل القواد بصفتهم ضبط للشرطة القضائية،ومن جهة ثانية بصفتهم شرطة إدارية في إطار أعمال الضبط الإداري الموكولة لهم بصريح القانون
- 2- النقطة الثانية : وؤتتعلق بإشكالية الاختصاص،المتعلق بمراقبة ومعاينة القواد لمخالفات التعمير و البناء- نطاقها وحدودها-
لذلك،و في تعليقنا على حكم المحكمة الإدارية لاكادير،سوف نعرج وبشكل مفصل حول الإشكاليات المطروحة،وفق منهجية قانونية محكمة،نأمل من خلالها أن نكون موفقين في رفع اللبس الذي أناط منطوق حكم إدارية اكادير.
الوقائع :
بتاريخ 05/01/2018 تقدم المدعيان (……)،بناء على مقالهما الافتتاحي،يعرضا فيه،أنهما فوجئا بصدور أمر بإيقاف الأشغال،مؤرخ في 26/12/2018 صادر عن القائد المدعى عليه،ملتمسين من المحكمة الإدارية،الحكم بإلغاء القرار الإداري،عدد 14 بتاريخ 26/12/2017 الصادر عن قائد قيادة الدراركة اكادير،بالإيقاف الفوري للأشغال،و شمول الحم بالنفاد المعجل،لعلة عيب الاختصاص،وعدم مشروعية ما صدر عن قائد قيادة الدراركة ب اكادير،لكون هذا الأخير استعمل في المحضر صفته الضبطية .
الحيثيات :
استندت المحكمة،مصدرة الحكم في حيثياتها على نص المادة 20 من القانون رقم 90/41 المحدث بموجبه محاكم إدارية،والذي يقضي على انه كل قرار إداري صدر من جهة غير مختصة او لعيب في شكله او لانحراف في السلطة او لانعدام التعليل او المخالفة للقانون،يشكل تجاوزا في استعمال السلطة،بحيث بمكن للمتضرر الطعن فيه أمام الجهة القضائية الإدارية المختصة.
وأسست حيثياتها بقولها،وحيث أن المستفاد من المقتضبات القانونية،أن المشرع فصل بين اختصاصات ضباط الشرطة القضائية،التي اسند لها صلاحيات معاينة المخالفات التعميرية،واتخاذ التدابير اللازمة لإنهائها،بما فيها إصدار الأمر الفوري بوقف الأشغال،وبين صلاحيات السلطة الإدارية المحلية،التي حصر اختصاصاتها في الإشراف و المراقبة على معالجة المخالفات،وهو ما يستفاد من مضمون الدورية المشتركة رقم 07/17،الصادرة عن وزارة الداخلية و،وزارة إعداد التراب الوطني و التعمير و الإسكان وسياسة المدينة،في شأن تفعيل مقتضيات القانون رقم 12/66 المتعلق بمراقبة و معاينة و زجر مخالفات التعمير و البناء،وبالتالي لم يعد لهذه الأخيرة أي صلاحية في معاينة المخالفات،و اتخاذ التدابير المهنية للمخالفات التعميرية،بما فيها القرار بإيقاف الأشغال،مما يكون معه القرار المطعون قيه،الصادر عن قائد قيادة الدراركة باكادير مشوبا بتجاوز في استعمال السلطة لعيب الاختصاص.
المنطوق :
جاء في منطوق حكم إدارية اكادير مايلي ذكره :
” و حيث،يهدف الطلب إلى الحكم بإلغاء القرار الإداري عدد 14 بتاريخ 26/12/2017 ،الصادر عن قائد الدراركة اكادير،مع ما يترتب عن ذلك قانونا وشمول الحكم بالنفاد المعجل.
- في الشكل : قضت المحكمة بقبول الطلب لتقديمه وفق الشروط الشكلية المتطلبة قانونا.
- في الموضوع : إلغاء القرار الإداري المطعون فيه مع ما يترتب عن ذلك قانونا،وبرفض طلب النفاد المعجل. “
التعليق على الحكم :
فيما يخص النقطة المتعلقة بالتمييز بين أعمال ضباط الشرطة القضائية و أعمال الضبط الإداري ،الشرطة الإدارية ،لا شك،أن مجال التمييز،بين أعمال الضبط الإداري و مجالات أعمال الشرطة القضائية،يكمن في كون أعمال الشرطة الإدارية تسعى إلى الوقاية من الجرائم،وتسعى من جهة أخرى إلى الحيلولة دون وقعها،في حين ان أعمال الشرطة القضائية،تكمن في التدخل بعد وقوع الجرائم للتثبت من حصولها و جمع الأدلة المتعلقة بها ومتابعة مرتكبيها.
“و حيث،أسس الطاعنين طلبهما على عيب الاختصاص،لكون القائد المطلوب في الدعوى استعمل صفته كرجل سلطة محلية ،وصفته كضابط للشرطة القضائية في نفس الوقت.
وحيث،استندت المحكمة الإدارية في حكمها على كون المشرع فصل بين اختصاصات الشرطة القضائية التي اسند لها صلاحيات معاينات مخالفات التعمير و البناء و اتخاذ التدابير اللازمة لأنهاها،وصلاحيات السلطة الإدارية المحلية في الإشراف على معالجات مخالفات التعمير و البناء.”
نقول في هذا الصدد،أن المشرع المغربي لم يمنع بين المزاوجة بين أعمال الضبط الإداري و أعمال الشرطة القضائية لجهات معينة بقوة القانون،ومن ضمنهم رجال القواد،ذلك انه لا يوجد ما يمنع القائد من القيام بالدورين معا في أن واحد،
حيث له أن يتولى مهام ضابط شرطة قضائية،وفي نفس الوقت مهام رجل الضبط الإداري،في إطار تدابير الشرطة الإدارية المخولة له،و سندنا في ذلك المادة 110 من القانون التنظيمي للجماعات قم 14/113،التي توضح مجالات أعمال الضبط الإداري المخلولة بقوة القانون لفائدة السلطات المحلية الإدارية،وفي هذه النازلة تنص المادتين 66 و 67 من قانون 66/12 على انه يقوم بالمعاينات المخالفات المسار إليها في المادة 64 وتحرير محاضر في شانها ضباط الشرطة القضائية مراقبو التعمير التابعون للوالي او العامل او الإدارة المخول لهم صفة ضابط الشرطة القضائية ،كما تنص المادة 67 منه على انه يتخذ ضبط الشرطة القضائية التدابير اللازمة لذلك .
وبالرجوع إلى المادة الرابعة 66 من قانون التعمير 90/12،كما تم تغييره و تتميمه تنص وبقوة القانون على الصفة الضبطية للقواد،و هو نفس الاتجاه المعلن عنه قي إطار المادة 20 من قانون المسطرة الجنائية،حيث تنص على انه يحمل صفة ضابط للشرطة القضائية : الباشوات والقواد.
هذا،و أن المادة 21 من قانون المسطرة الحنائية،أوجبت على ضباط الشرطة القضائية،بمجرد انتهاء عملياتهم،أن يوجهوا مباشرة إلى وكيل الملك أو الوكيل العام للملك صورا للمحاضر التي ينجزونها،مرفقة بنسختين منهما مشهود بمطابقتهما للأصل وكذا جميع الوثائق و المستندات المتعلقة بها،كما يجب أن تشير المحاضر إلى أن لمحررها صفة ضابط الشرطة القضائية.
مما نستخلص معه أن دفع الطاعنين بكون القائد أشار إلى صفته الضبطية في مضمون محضر المعاينة ،كمبرر من اجل إلغاء القرار الإداري الصادر عن القائد،يبقى وسيلة لا أساس لها وما جاء بالوسيلة غير جدير بالاعتبار.
كما أن حيثيات الحكم،شابها لبس فيما يخصص تحديد مفهوم السلطة الإدارية المحلية،وفي هذا الصدد نرى أن دلالة استعمال السلطة الإدارية المحلية في هذه الواقعة تشمل القواد بصفتهم سلطات إدارية محلية معينة .
- فيما يخص عيب عدم الاختصاص :
جاء في حكم إدارية اكادير،ما مفاده أن صلاحية السلطة الإدارية المحلية ينحصر مجالها في الإشراف على عملية المراقبة على معالجة مخالفات التعمير،سندها في ذلك الدورية المشتركة عدد 07/17،وبالتالي لم يعد لهذه الأخيرة أي صلاحيات في معاينات المخالفات او اتخاذ تدابير يشأنها واعتبارها أن القرار الصادر عن القائد مشوبا بالتجاوز في استعمال السلطة لعيب الاختصاص.
ونحن نقول في هذا الصدد،أن الإشكالية التي وقعت فيها المحكمة الإدارية،تتجلى في استعمالها لمصطلح غامض،شابه نوع من اللبس،و هو مصطلح (السلطة الإدارية المحلية )،الذي حصرت اختصاصاتها،في الإشراف،والواقع أن دلالة السلطة الإدارية المحلية ينصب على جهتين :
الأولى السلطات الإدارية المحلية المنتخبة ،و الثانية السلطات الإدارية المعينة،التي يجسدها كل من الولاة و العمال و ورؤساء الدوائر و الباشاوات،تم القواد،وهؤلاء يعتبرون في القانون ضباط للشرطة القضائية ،و كذلك يمارسون عمليات الضبط الإداري كل فيما يخصه و في نطاق ترابي معين.
كما أن قانون 12/66،منح لهؤلاء صلاحيات ضابط للشرطة القضائية،و هو ما يزكيه قانون المسطرة الجنائية في فصله 20 ،كما سبق لنا بيانه أعلاه،و أن الدورية المستند عليها في تعليل الحكم لم تنكر على القواد ممارسة عمليات المراقبة و المعاينات في مجال التعمير و البناء،بل العكس من ذلك خولتهم الولاية في الاختصاص وبشكل واضح لا مجال لإنكاره بدليل أن تعليمات الجهاز المركزي للتنظيم و الإدارة سواء تعلقت الأمر بدوريات أو مناشير وزارية لا تعدو أن تكون مجرد تعليمات إدارية ليست لها منزلة التشريع،و لا يجوز لها أن تعدل من أحكام القانون،فالمشرع لم يسبغ على الجهاز التنفيذي (وزارة الداخلية أو وزارة إعداد التراب والإسكان )، ولاية تفسير النصوص القانونية،انما ذلك يدخل في اختصاص القضاء لا غيره.
كما ان الدوربات الوزارية لا يمكنها أن ترقى على ما جاء به القانون المتعلق بمراقبة و معاينة مخالفات التعمير والبناء المشار إليه اعلاه،تبعا لما تفرضه القواعد المعمول بها في تراتبية القوانين.
كل ما في الأمر أن الدورية المشار إليها علاه،هي الأخرى استعملت وبشكل فضفاض مصطلح السلطة الإدارية المحلية،اثر و بشكل واضح في منطوق الحكم،ومايزكي رأينا في الموضوع ان دورية وزير العدل عدد 58 س،حول مستجدات قانون 66/12،التي هي الأخرى،لا نجد بها ما يحرم ويمنع السلطات الإداريةالمحلية في شخص القواد من بسط ولاية اختصاصتهم في مراقبة ومعاينة وزجر مخالفات التعمير والبناء،كلما تعلق الأمر بجرائم تعميرية،ونظيف في هذا الشأن انه لا يمكن لقانون 66/12 أن يتناقض ومراميه الهادفة إلى سعيه الفصل بين منظومة منظومة كل من التراخيص ومنظومة المراقبة و المعاينات وزجر مخالفات التعمير و البناء.
و عليه،يكون حكم إدارية أ كادير قد جانب الصواب،و انحرف عن سديد القانون وصحيحه.
الاطلاع على نص حكم إدارية أكادير
جميل استاذ عمر مقال ممتع وواضح استدراكك بالتوضيح لدقة المصطلحات بخصوص السلطات المحلية والجماعات المحلية حيث أن الاولى تتحلى بالصفة الضبطية والادارية والثانة لا تتحلى بهاته الصفة وهذا هو المنزلق الذي أثر على منطوق الحكم